Chính sách phát triển điện mặt trời ở Việt Nam

Nguồn: Tran Minh, Trinh Thi Tuyet Dung (2017)

*Lưu ý: FIT cho NLTT cụ thể được quy định trong các quyết định của Thủ tướng Chính phủ như sau: 7,8 US cent/kWh đối với năng lượng gió (2011), 7,28-10,05 US cent/kWh đối với năng lượng chất thải rắn (2015), 5,8 US cent/kWh đối với năng lượng sinh khối (2016) và 9,35 US cent/kWh cho năng lượng mặt trời (2017).

Để phát triển NLTT như điện mặt trời hay một số loại năng lượng khác, Quốc hội đã thông qua Luật Điện lực năm 2004, Luật Điện lực năm 2012. Cụ thể, Luật Điện lực năm 2012 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện lực năm 2004, trong đó, khoản 1 Điều 4 quy định: Phát triển bền vững trên cơ sở khai thác tối ưu mọi nguồn lực, đáp ứng nhu cầu điện năng phục vụ đời sống nhân dân và phát triển kinh tế – xã hội, góp phần bảo đảm an ninh quốc phòng và an ninh năng lượng; Đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn NLTT để phát triển. Điều 16, khoản 1, Luật Đầu tư năm 2014 quy định: Cơ chế, chính sách ưu đãi để phát triển NLTT nói chung và điện mặt trời nói riêng. Theo đó, việc đầu tư sản xuất năng lượng mới, năng lượng sạch, NLTT thuộc ngành nghề ưu đãi đầu tư.

Để đưa chính sách vào cuộc sống, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các văn bản về phát triển nguồn năng lượng điện mặt trời, trong đó điển hình như: Quyết định số 2068/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Chiến lược này khuyến khích phát triển và sử dụng năng lượng mới, có cơ chế hỗ trợ tài chính cho nghiên cứu sản xuất thử nghiệm và xây dựng mô hình thí điểm NLTT, miễn giảm thuế nhập khẩu, thuế sản xuất và lưu thông máy móc, thiết bị, phụ tùng phục vụ phát triển NLTT. Đồng thời, Chiến lược nêu quan điểm phát triển đồng bộ và hợp lý hệ thống năng lượng bao gồm điện, dầu, khí, than năng lượng mới và tái tạo; trong đó quan tâm phát triển năng lượng sạch, năng lượng mới và tái tạo.

Chính sách phát triển điện mặt trời ở Việt Nam

Bên cạnh ban hành Chiến lược phát triển NLTT, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các chính sách khuyến khích quá trình chuyển dịch năng lượng sạch như: Chính sách vĩ mô (khuyến khích hình thành thị trường NLTT); Chính sách tài chính (ưu đãi thuế, phí); Chính sách nâng cao nhận thức thông tin, tuyên truyền. Trong đó, ngày 11/4/2017, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg về cơ chế khuyến khích phát triển các dự án điện mặt trời tại Việt Nam.

Chính sách kinh tế

Xác định tầm quan trọng, lợi ích của NLTT trước nhu cầu tiêu thụ điện ngày càng tăng phục vụ phát triển kinh tế, Chính phủ có các chính sách khuyến khích, hỗ trợ các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào các dự án NLTT thông qua công cụ hỗ trợ tài trợ giá hay trợ cấp. Trong các loại hình ưu đãi, nổi bật nhất là giá mua điện ưu đãi với mức giá mua ưu đãi cao nhất trên 1kWh dành cho điện mặt trời là 2.174 đồng/kWh.

Về nguyên tắc, các tổ chức, cá nhân tham gia phát triển năng lượng sạch, tái tạo được hỗ trợ ưu đãi về thuế, vốn, đất đai để xây dựng cơ sở sản xuất sử dụng NLTT, năng lượng sạch thân thiện với môi trường là các ưu đãi ngoài giá. Chẳng hạn như: Các thành phần kinh tế khác nhau cũng được tạo điều kiện đầu tư phát triển sử dụng NLTT không gây ô nhiễm môi trường, đặc biệt ở khu vực nông thôn, miền núi, hải đảo và khuyến khích đầu tư xây dựng mạng lưới điện hoặc các trạm phát điện sử dụng NLTT.

Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ cho thấy quan điểm của Nhà nước về việc ưu đãi cho các nhà đầu kinh doanh cho các dự án sử dụng năng lượng điện mặt trời. Các nhà đầu tư được hướng mức ưu đãi đầu tư trong các vấn đề liên quan như:

(i) Ưu đãi về vốn đầu tư và thuế, theo đó các tổ chức cá nhân tham gia đầu tư phát triển các dự án điện mặt trời được huy động vốn hợp pháp từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật hiện hành; được miễn thuế nhập khẩu đối với các hàng hóa nhập khẩu để tạo lập các tài sản cố định, thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu đối với hàng hóa nhập khẩu phục vụ sản xuất của dự án là nguyên liệu, vật tư, bán thành phẩm trong nước chưa sản xuất được;

Cơ chế hỗ trợ cụ thể đối với năng lượng tái tạo ở Việt Nam là sự kết hợp ưu đãi tài chính, ưu đãi thuế và hỗ trợ giá thị trường. Cơ chế này gồm: Trợ cấp thông qua Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam và miễn phí bảo vệ môi trường; Chí phí tránh được; Giá mua điện ưu đãi; Các ưu đãi khác về quyền sử dụng đất, tiếp cận vốn ưu đãi, miễn thuế, cho vay và cung cấp tín dụng để đầu tư thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam và các quy định như hợp đồng mua bán điện.

(ii) Ưu đãi về đất đai: Các dự án đấu nối lưới điện mặt trời được miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đai, tiền thuê mặt nước theo quy định của pháp luật hiện hành áp dụng cho các dự án ưu đãi đầu tư; tạo điều kiện thuận lợi nhất trong việc thu xếp quỹ đất, để các chủ đầu tư thực hiện các dự án điện mặt trời.

Triển khai thực hiện Quyết định này vào thực tiễn cuộc sống, Bộ Công Thương đã ban hành Thông tư số 16/2017/TT-BCT ngày 12/9/2017 hướng dẫn chi tiết các quy định về phát triển dự án và Hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời nối lưới, hoặc điện năng lượng mặt trời hòa lưới. Thông tư quy định rõ về quy hoạch và phát triển dự án điện năng lượng mặt trời; giá bán điện của các dự án điện năng lượng mặt trời nối lưới và dự án điện mặt trời mái nhà; hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời nối lưới và lắp trên mái nhà; quy định trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan.

Thông tư số 16/2017/TT-BCT của Bộ Công Thương giúp minh bạch thủ tục đầu tư phát triển điện mặt trời; thúc đẩy đầu tư điện mặt trời, giúp bổ sung công suất điện cho hệ thống điện, giúp tăng tỷ trọng NLTT trong tương lai; đồng thời, giúp đảm bảo an ninh năng lượng, giảm phát thải khí nhà kính, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.

Thông tư số 16/2017/TT-BCT ngày 12/9/2017 đã có cơ chế khuyến khích miễn thuế, trợ cấp cho việc sử dụng năng lượng mặt trời trong phát triển dự án điện năng lượng mặt trời, cũng được nêu cụ thể tại các Phụ lục ban hành kèm theo gồm: (i) Nội dung Đề án quy hoạch phát triển điện mặt trời cấp tỉnh; (ii) Hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện mặt trời nối lưới; (iii) Hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các dự án điện năng lượng mặt trời mái nhà.

Ngoài ra, nhà đầu tư, nhà thầu xây lắp các dự án điện năng lượng mặt trời còn được hưởng các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu thiết bị điện mặt trời, miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo các quy định hiện hành về đầu tư. Để thúc đẩy phát triển điện mặt trời, Bộ Công Thương cũng đã ban hành Quyết định số 2023/QĐ-BCT ngày 5/7/2019 về Chương trình thúc đẩy phát triển điện mặt trời áp mái tại Việt Nam giai đoạn 2019 – 2025 với kỳ vọng có thêm khoảng 100.000 hộ gia đình tham gia. Theo đó, Chương trình này đưa ra các giải pháp về phát triển thị trường công nghệ điện mặt trời trên mái nhà tại Việt Nam và khuyến khích các tổ chức cá nhân đầu tư vào lĩnh vực này. Với cơ chế trợ cấp, mỗi hộ gia đình sẽ được hỗ trợ từ 3 – 10 triệu đồng khi lắp đặt hệ thống tại gia đình.

Cơ chế hỗ trợ cụ thể đối với NLTT ở Việt Nam là sự kết hợp ưu đãi tài chính, ưu đãi thuế và hỗ trợ giá thị trường. Cơ chế này gồm: Trợ cấp thông qua Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam và miễn phí bảo vệ môi trường; Chí phí tránh được; Giá mua điện ưu đãi; Các ưu đãi khác về quyền sử dụng đất, tiếp cận vốn ưu đãi, miễn thuế, cho vay và cung cấp tín dụng để đầu tư thông qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam và các quy định như hợp đồng mua bán điện.

Chính sách phi kinh tế

Bên cạnh cơ chế ưu đãi về kinh tế, các công cụ về phổ biến kiến thức, nâng cao nhận thức, phổ biến tuyên truyền cũng được nhấn mạnh trong các định hướng chiến lược.

Các chương trình nâng cao nhận thức, vận động tuyên truyền cũng được chú trọng triển khai nhằm vào các đối tượng: (i) Khu vực có khó khăn về kết nối điện năng như ở vùng sâu, vùng xa, biên giới hải đảo; (ii) Người sử dụng/nhà đầu tư năng lượng mặt trời phân tán; (iii) Lồng ghép sử dụng năng lượng mới và tái tạo vào chương trình tiết kiệm năng lượng và các chương trình mục tiêu quốc gia khác như chương trình điện khí hóa nông thôn, trồng rừng, xóa đói giảm nghèo, nước sạch…

Giải pháp phát triển điện mặt trời ở Việt Nam

Để đảm bảo sự đồng bộ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả pháp lý của khung pháp luật hiện hành, Việt Nam nên xem xét xây dựng một luật cụ thể khuyến khích đầu tư, phát triển NLTT trong đó có điện mặt trời. Luật này sẽ giải quyết các vấn đề bất cập phát sinh không thống nhất, đồng bộ giữa các văn bản pháp luật, cũng như bổ sung hướng dẫn những cơ chế mới (cơ chế đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời và điện gió và cơ chế mua bán điện trực tiếp).

Về quy trình cấp phép đầu tư, phát triển, xây dựng, vận hành dự án, Việt Nam tiếp tục cải cách thủ tục hành chính, trong đó thực hiện cơ chế một cửa liên thông, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau khi thực hiện các thủ tục về đầu tư, quy hoạch, đất đai, xây dựng…, để cắt giảm các chi phí hành chính và nâng cao năng lực cạnh tranh, hiệu quả đầu tư của khu vực tư nhân cũng như hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.

Trong các quy trình, thủ tục đó, việc đơn giản hóa quy trình và rút ngắn thời gian lập quy hoạch và bổ sung các dự án vào quy hoạch là một trong các nhóm thủ tục nên được cải thiện sớm. Về khung pháp lý liên quan tới hợp đồng và giao dịch, một trong các giải pháp có thể xem xét, triển khai đó là cải thiện hơn nữa cơ chế chia sẻ rủi ro trong các hợp đồng đối với điện gió, điện mặt trời, điện sinh khối, điện từ chất thải rắn, thủy điện nhỏ. Chính sách này cũng gắn liền với việc thu hút vốn vay từ các tổ chức tài chính nước ngoài khi số lượng và quy mô các dự án tăng thêm.

Về chính sách giá điện, Việt Nam có thể kết hợp chính sách ưu đãi, hỗ trợ với cơ chế thị trường và lập chính sách giá điện FIT ưu đãi nên ổn định, minh bạch, có tính dự báo cao để tạo niềm tin cho các nhà đầu tư tư nhân đầu tư lâu dài và bền vững ở Việt Nam. Việc xây dựng cơ chế chính sách cụ thể về giá điện cần gắn liền với các chiến lược, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, môi trường, tăng trưởng xanh, phát triển bền vững để đảm bảo phát triển thị trường năng lượng ổn định, bền vững.

Cùng với đó, cần chú trọng nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật để lập quy hoạch minh bạch, hiệu quả và thống nhất; đồng thời, tạo thuận lợi và nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư và phát triển. Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về lĩnh vực này; thực hiện hiệu quả và minh bạch các chính sách hỗ trợ tài chính; Đầu tư phát triển nguồn nhân lực cho thị trường; Hoàn thiện cơ chế, chính sách hỗ trợ thị trường và công nghệ; Tăng cường công tác thông tin tuyên truyền; duy trì và tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này.

Về hoạch định chính sách vĩ mô, Việt Nam có thể thực hiện định hướng phát triển theo Chiến lược phát triển NLTT, trong đó tập trung nguồn lực khai thác và sử dụng tối đa tiềm năng NLTT trong nước bằng những công nghệ tiên tiến, phù hợp với điều kiện thực tế của từng vùng miền, mang lại hiệu quả cao về kinh tế – xã hội và môi trường. Việt Nam có thể phát triển mạnh mẽ thị trường công nghệ NLTT, ngành công nghiệp sản xuất máy móc thiết bị, cung cấp dịch vụ NLTT trong nước; tăng cường tiềm lực cho nghiên cứu, phát triển và ứng dụng các dạng NLTT mới.

Ngoài triển khai các giải pháp trên, thời gian tới, cần tiếp tục rà soát, xây dựng hoàn thiện các cơ chế, chính sách về NLTT, trong đó có điện mặt trời.

Hoàn thiện khung pháp lý nói chung về cơ chế, chính sách tài chính phát triển NLTT thông qua việc thống nhất các ưu đãi phát triển các nguồn NLTT trong văn bản có tính pháp lý cao nhất. Trên thực tế, quá trình triển khai, vận hành các dự án phát triển NLTT chịu sự điều chỉnh của pháp luật về bảo vệ môi trường, pháp luật về đầu tư, pháp luật về doanh nghiệp, pháp luật về thuế, pháp luật về khoa học công nghệ, pháp luật về điện lực, pháp luật về thương mại…

Bên cạnh đó, các chính sách tài chính phát triển NLTT hiện đang nằm rải rác ở rất nhiều văn bản với nội dung hỗ trợ khá tương đồng. Do đó, để tạo thuận lợi cho doanh nghiệp, nhà đầu tư trong rà soát và thụ hưởng các ưu đãi tài chính, cũng như thực hiện chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 55/NQ-TW về định hướng phát triển năng lượng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 thì hình thành Luật chuyên biệt về NLTT là phù hợp.

Bên cạnh phạm vi điều chính của Luật gồm các hoạt động trực tiếp khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT; phát triển khoa học và công nghệ phục vụ khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT; các hoạt động quản lý nhà nước về NLTT… Luật nên quy định rõ các biện pháp hỗ trợ, ưu đãi nhằm hướng tới phát triển NLTT. Các biện pháp ưu đãi, hỗ trợ gồm: Ưu đãi về vốn, thuế, phí; ưu đãi về hạ tầng đất đai; trợ giá đối với sản phẩm; hỗ trợ nối lưới cho các dự án sản xuất điện từ NLTT; hỗ trợ tài chính trực tiếp cho hoạt động khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT quy mô nhỏ mang tính chất tiêu dùng…

Đối với các hoạt động khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT quy mô nhỏ mang tính chất tiêu dùng, việc khai thác, sử dụng NLTT với quy mô nhỏ mang lại hiệu quả kinh tế, môi trường cho xã hội, cần có cơ chế ưu đãi, hỗ trợ cho các hoạt động này. Theo nghiên cứu của N.T. Bình (2019), cơ chế hỗ trợ phù hợp nhất cho các trường hợp này là hỗ trợ tài chính trực tiếp để lắp đặt các thiết bị nhằm khai thác, sử dụng NLTT và hỗ trợ tập huấn lắp đặt và sử dụng thiết bị NLTT.

Về các chính sách tài chính hỗ trợ phát triển khoa học và công nghệ phục vụ khai thác, sản xuất và sử dụng các nguồn NLTT. Nhằm giảm dần sự phụ thuộc vào nhập khẩu, giảm chi phí đầu tư và vận hành có hiệu quả các dự án khai thác, sản xuất NLTT, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính cho phát triển khoa học và công nghệ phục vụ cho việc khai thác, sản xuất và sử dụng các nguồn NLTT.

Theo kinh nghiệm của Trung Quốc và Ấn Độ, để từng bước phát triển công nghệ khai thác, sản xuất, sử dụng NLTT, hai nước này đã thực hiện theo ba bước cơ bản như sau:

Bước 1: Tập trung phát triển sản xuất trong nước theo hướng chuyển giao công nghệ và sản xuất dựa trên giấy phép nước ngoài để theo kịp công nghệ quốc tế;

Bước 2: Làm chủ công nghệ và có thể tự nghiên cứu, sản xuất trong nước;

Bước 3: Nghiên cứu chuyên sâu, liên tục cải tiến công nghệ và tiến tới xuất khẩu công nghệ NLTT (N.H.Cường, 2017).

Qua nghiên cứu kinh nghiệm từ Trung Quốc, Ấn Độ, để phát triển khoa học và công nghệ phục vụ khai thác, sản xuất và sử dụng các nguồn NLTT, trong đó có điện mặt trời, cơ chế, chính sách tài chính cần tập trung vào các giải pháp sau:

(i) Ưu tiên chi NSNN cho hoạt động nghiên cứu khoa học liên quan đến NLTT thông qua việc Nhà nước trực tiếp đặt hàng các đơn vị nghiên cứu khoa học nhằm thúc đẩy nghiên cứu, chế tạo ra các thiết bị, máy móc phục vụ khai thác, sản xuất, sử dụng các nguồn NLTT;

(ii) Ưu tiên chi NSNN cho các chương trình nghiên cứu cụ thể về công nghệ khai thác, sản xuất và sử dụng NLTT;

(iii) Quy định về mức trần và mức sàn đối với trích lập Quỹ Khoa học và công nghệ trong doanh nghiệp, tạo cơ chế để doanh nghiệp chủ động các nội dung chi nhằm thúc đẩy hoạt động nghiên cứu và phát triển khoa học và công nghệ trong doanh nghiệp NLTT;

(iv) Thúc đẩy hoạt động nghiên cứu, chuyển giao khoa học và công nghệ liên quan đến lĩnh vực NLTT; thúc đẩy phát triển thị trường khoa học và công nghệ thông qua việc đảm bảo tỷ lệ chi NSNN đầu tư cho khoa học và công nghệ ổn định ở mức 2% tổng chi NSNN; Mở rộng miễn thuế thu nhập doanh nghiệp cho các loại hợp đồng khoa học và công nghệ đối với Hợp đồng chuyển giao công nghệ và Hợp đồng dịch vụ khoa học công nghệ. Hiện nay, các ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp chỉ áp dụng đối với hợp đồng khoa học công nghệ và phát triển công nghệ;

(v) Tăng khả năng tiếp cận các nguồn tín dụng cho việc nghiên cứu, ứng dụng, chuyển gia công nghệ phục vụ khai thác, sản xuất NLTT từ các Quỹ Phát triển khoa học công nghệ và Quỹ Đổi mới khoa học công nghệ quốc gia thông qua đẩy mạnh hơn nữa việc giao quyền chủ động cho các Quỹ này trong hoạt động cho vay theo nguyên tắc đảm bảo hiệu quả. Nhà nước chỉ kiểm tra giám sát thông qua hệ thống chỉ tiêu báo cáo định kỳ kết hợp với công tác thanh kiểm tra theo quy định; xem xét bổ sung các quy định thuận lợi hơn về các mặt lãi suất, điều kiện bảo lãnh, mở rộng đối tượng được vay…

Kết luận

Ở Việt Nam, xu hướng phát triển điện mặt trời quy mô lớn trong những năm trở lại đây, thể hiện khá rõ rệt. Đây là kết quả của nhiều yếu tố, trong đó chính sách ưu đãi về giá mua điện là đòn bẩy quan trọng nhất. Mặc dù, NLTT trong đó có điện mặt trời ở Việt Nam đã phát triển khá nhanh, nhưng một số ý kiến cho rằng, quy mô điện mặt trời ở nước ta chưa phản ánh hết tiềm năng, lợi thế từ thiên nhiên. Để tận dụng lợi thế, tiềm năng đó, cần có nhiều cơ chế và chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp, đơn vị đầu tư vào lĩnh vực điện mặt trời.

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Công Thương (2008), Biểu giá chi phí tránh được và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các nhà máy điện nhỏ sử dụng năng lượng tái tạo kèm theo Quyết định số 18/2008/QĐ-BCT ngày 18/7/2008);
2. Nguyễn Quỳnh (2019), “Thần tốc” phát triển năng lượng tái tạo đặt ra nhiều thách thức;
3. Trần Minh (2015), Việt Nam: Chính phủ hướng đến nguồn năng lượng tái tạo;
4. Tạp chí Năng lượng Việt Nam (2019), Tổng quan tiềm năng và triển vọng phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam;
5. Báo cáo đánh giá 5 năm thực hiện Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh của Chính phủ.